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孙大海

摘要

在长期实践中，美国探索建立起一套地方政府债务危机处置机制。其中，底特律市和杰斐逊郡债务危机处置案例是美国地方政府债务危机处置的典型案例。美国地方政府债务危机处置机制主要遵循商业性债务关系处理原则和基本公共服务保障原则。联邦政府、州政府、联邦破产法院在危机处置中各自发挥不同的作用。近年来，美国地方政府债务危机处置的主要经验受到欧洲国家的关注，即明确建立地方政府债务危机处置机制、建立地方政府债务重组的法律体系、对地方政府债务危机坚持“先问责、再干预”的原则。

关键词

地方政府债务处置机制债务重组早期干预

美国是地方债的发源地，地方债市场发展已有200年的历史。在长期实践中，美国探索建立起一套地方政府债务危机处置机制，代表了市场经济条件下地方政府债务危机处置的典型模式。2008年国际金融危机爆发后，亚拉巴马州杰斐逊郡和密歇根州底特律市先后爆发美国迄今为止规模较大的两起地方政府债务危机，进一步检验和推动了美国地方政府债务危机处置机制的完善。

美国地方政府债务危机处置机制的基本框架

（一）美国地方政府债务危机处置机制的结构及其遵循的基本原则

美国地方政府（州以下）债务危机处置机制涉及地方政府、州政府、联邦破产法院和联邦政府四方主体，在危机应对过程中各方扮演着不同的角色。其中，地方政府是“当事人”；州政府是地方政府债务危机的“早期干预者”，在地方政府因债务危机申请破产前，州政府主要负责进行早期干预；联邦破产法院是地方政府债务危机的“最终处置者”，州政府的早期干预失败后，地方政府向联邦破产法院申请破产，由联邦破产法院主导进行后期最终处置；联邦政府是“旁观者”，无权以上级政府身份干预地方政府债务危机处置，但目前正从应对系统性风险的角度研究以第三方身份介入地方政府债务危机的处置和应对。

美国地方政府债务危机处置主要遵循两条基本原则。一是商业性债务关系处理原则。即按照处理债务关系的一般性商业原则处理地方政府债务危机，地方政府作为债务人应履行相应债券发行方的责任，而投资者作为债权人应承担相应的投资风险，双方应根据权益和责任等实际情况具体分担损失，不应过度保障任何一方的利益。二是基本公共服务保障原则。鉴于当地居民享有的基本公共服务权利，无论是州政府的早期干预，还是联邦破产法院处置地方政府债务危机，都应以保障基本公共服务为底线。

（二）联邦政府在地方政府债务危机处置中的作用

美国实行联邦体制，联邦权力由州权让渡而来，凡是联邦宪法中未列举的权力均属于州权。因此，联邦政府对各州及以下地方政府的举债行为和债务风险既没有监督管理权，也没有救助责任。在美国国内地方政府破产案件处置中，联邦政府基本上未进行干预或救助 [1]。但自2008年国际金融危机爆发以来，美国联邦政府从防范系统性风险的角度出发，日益重视并研究介入地方政府债务危机的应对。底特律市的债务危机一度有扩散风险，杰斐逊郡政府在债务危机处置过程中曾经主动向美国财政部申请救助，但并未得到其救助，这使得联邦政府进一步关注和考虑干预地方政府债务风险处置。

2011年，美国财政部首次在部内设立州和地方政府债务办公室，强化地方政府债务风险监控和危机应对处置职能，其政策研究团队也将上述职能列入主要的政策议题。初步研究认为，在现行法律框架下，联邦政府可以第三方的身份介入地方政府破产处置，包括以提供资金为条件要求地方政府进行整改、收购地方政府资产以支持重组等。在未来地方政府债务危机处置中，联邦政府必须在充分证明地方政府债务危机构成了系统性风险的情况下才可以介入危机处置，否则难以获得国会的同意。如果再发生比底特律市债务危机规模更大的地方债务危机，那么可能倒逼美国形成联邦政府干预的先例。

（三）州政府在地方政府债务危机处置中的作用

美国的州与地方的关系不同于联邦与州的关系。美国建国后，地方不断向州让渡权力，形成地方自治权服从于州权的局面。例如，各州有权在州内新建郡级政府，各地方的权力事项有限且采取列举的方式，而州的权力范围还包括未被列举的其他事项。因此，州政府对地方政府的财政活动具有管理监督权和救助责任。但鉴于联邦破产法院能够为破产城市的基本公共服务提供充分保障，州政府不会不计代价地投入资源进行干预，地方政府也希望诉诸破产法律程序，不愿意为换取救助而接受州政府的苛刻整改条件。因此，在实践中，各州对地方政府债务危机干预的范围和程度都非常有限，一般不实施资金救助。各州的法律框架、危机成因和后果等情况不同，其早期干预的程度也存在差异，有的甚至放弃干预。例如，在2013年底特律市申请破产前，密歇根州政府的早期干预较多，而在2011年杰斐逊郡申请破产前，亚拉巴马州政府的早期干预较少。

（四）联邦破产法院在地方政府债务危机处置中的作用

美国宪法明确规定，联邦负责制定关于破产的法律，将破产事务管辖权从各州上收到联邦。1978年美国重新制定第五部破产法，专设第九章对地方政府和公共机构破产作出制度安排。迄今地方政府（不包含学区等政府性法人实体）整体破产案件已有7例。美国建立了独立的联邦破产司法体系，在各地设有几十个联邦破产法院，专职审理破产诉讼。联邦破产法院介入分为受理和审理两个阶段，程序设计均体现了商业性债务关系处理原则和基本公共服务保障原则。

第一阶段是联邦破产法院受理地方政府的破产申请。联邦破产法院在收到地方政府的破产申请后，同时启动两项法律程序。一是启动破产保护程序，冻结地方政府的所有资产、债权和债务。目的在于防止地方政府转移资产和个别官员私下交易谋求私利，同时防止债权人不当获取地方政府的资产，避免因地方政府继续偿还债务而妨碍基本公共服务的提供。二是启动破产资格审查程序，裁决是否受理地方政府的破产申请。破产资格审查主要遵循两个标准：第一，地方政府的财政状况是否已经恶化到危及最低限度的基本公共服务提供，这一标准体现了基本公共服务保障原则；第二，地方政府在申请破产前是否已经竭尽全力改善财政状况，防止地方政府恶意诉诸破产以脱责赖账，体现了商业性债务关系处理原则。联邦破产法院决定受理地方政府破产后，将指定一名法官作为主审法官进行审理，主审法官可另行指定一名法官作为独立调解人，专门负责协调市政府与债权人就债务重组方案进行谈判。

第二阶段是联邦破产法院审理地方政府破产案件阶段。进入审理阶段后，联邦破产法院的职责是主持双方按照破产法规定的谈判规则协商达成债务重组方案，法院无权直接制定债务重组方案，也无权清算处置地方政府的资产，其角色类似于体育比赛中的裁判，仅通过主持规则以确保产生公平的结果。破产法规定的谈判规则是地方政府破产机制的精髓与核心，平衡赋予地方政府和债权人的谈判权利，使双方具有平等的议价能力，确保谈判结果合理反映各方利益，防止任何一方恶意勒索对方以获取不当利益。这一套谈判规则能够基本上保证大多数破产纠纷顺利通过自主协商解决。但是谈判规则也存在失效的特殊情况：一是双方按照谈判规则仍无法达成协议，特别是某方恶意拖延要挟；二是虽然双方自愿达成协议，但债务重组方案明显未公正处置某方的利益。针对这两种情况，破产法就联邦破产法院的权力进行特殊安排，授权主审法官可视情况更积极、主动地发挥作用以破解僵局。联邦破产法院不仅享有干预谈判进程的特定授权，而且享有自由裁量权来批准或驳回地方政府与债权人达成的债务重组方案，以此为抓手有效调节谈判节奏和把控谈判结果。

审理阶段的基本程序即由上述谈判规则和法院干预构成，也充分体现了商业性债务关系处理原则和基本公共服务保障原则。审理程序具体包括三个环节。第一步是按照债权优先顺序对债权人进行分组。地方政府独享债权人分组方案的提议权，可以自由拟定将债权人细分为多少组。作为制衡措施，破产法要求每组内债权人所享有的债权类型必须相同或标准相近，同一分组内不能随意混合不同类型的债权人，否则主审法官将驳回分组方案。第二步是主审法官主持地方政府与各组债权人分别协商债务重组方案。主审法官有权选择地方政府与各组债权人分别协商的顺序，并总体掌控不同组债权人在债务重组方案中的利益分配比例。地方政府与某一组债权人的代表就债务重组方案达成初步意向后，必须由该组债权人按照少数服从多数原则投票决定是否同意该方案，防止地方政府与少数债权人代表串通并损害该组其他债权人的利益。第三步是主审法官对地方政府破产债务重组方案作出最终裁决。即使地方政府未与所有组的债权人就债务重组方案达成协议，甚至即使大多数组的债权人反对债务重组方案，但只要有一组债权人同意接受债务重组方案，并且该组债权人的债权在债务重组方案中已作减债处理，那么主审法官就有权独立裁决批准债务重组方案，方案即时生效并且对所有组的债权人具有完全约束力。上述“三步走”机制一方面限制地方政府通过操纵债权人分组从而左右债务重组方案的投票结果，保护债权人的利益，另一方面允许地方政府通过细化分组以获得至少一组债权人同意债务重组方案，从而为主审法官独立批准债务重组方案创造条件，防止债权人要挟要价。

底特律市债务危机处置案例分析

（一）密歇根州政府对底特律市债务危机的早期干预

密歇根州政府对底特律市债务危机的早期干预较多，采取了州政府警告、派驻调查组、派驻专家咨询委员会、全面接管底特律财政事务等阶段性措施。州政府于2013年3月任命财政专员接管底特律财政事务后，财政专员与各债权人协商解决债务危机没有结果，于是向州长申请并获批准，于当年7月向联邦破产法院申请破产。

密歇根州政府对底特律市债务危机早期干预较多的原因有以下三方面。一是密歇根州法律规定，州政府可直接任命财政专员，强制接管地方政府财政，且地方政府向法院申请破产前，必须获得州政府的批准。这使得州政府的干预动机较强，否则将承担不作为责任。二是底特律市债务危机后果严重。底特律市*** 债务规模超过200亿美元，比排名第二的杰斐逊郡多150亿美元，并且债权人结构复杂，潜在系统性金融风险较大。三是底特律市债务危机的形成有外在的客观原因，其中一个重要原因是产业布局调整导致底特律市汽车产业衰落、人口流失和税基萎缩。鉴于产业衰落并不能归咎于底特律市政府，密歇根州政府必须承担更多的干预责任。

此外，债务危机的发生与底特律市政府主观上的失误有关。第一，政府雇员养老金管理失误。政府雇员数量与总人口数量之比高达1:50，政府雇员享有的养老金待遇居高不下，导致政府雇员养老金缺口巨大。第二，金融衍生交易决策失误。为弥补养老金缺口，底特律市政府发行了14.4亿美元的市政债，并开展了利率掉期交易 [2]，以确保在未来利率上升时偿债成本不会上升，但2008年国际金融危机爆发后利率下降，底特律市政府由此蒙受重大损失。

（二）联邦破产法院审理底特律破产案

底特律破产案体现了主审法官积极主导城市破产案处置的模式。底特律市政府官员多次更迭，与债权人谈判的能力很弱，所以联邦破产法院发挥了主导作用，积极使用破产法赋予主审法官的自由裁量权和干预权，采取合理的审理策略，在坚决维护和保障基本公共服务的基础上，有效平衡债权人与市政府的利益，迅速达成了破产债务重组方案。

底特律破产案的审理分为四个步骤。第一步是联邦破产法院将具有重要公共价值的资产从破产诉讼中剥离，以保护历史文化遗产不受政府破产的影响。第二步是联邦破产法院主持底特律市与美国银行和瑞银集团就原有利率掉期交易合同达成重组协议。主审法官认为，美国银行和瑞银集团作为利率掉期交易方，与底特律市政府的利益关系清晰，易于率先达成重组协议，可以促使其他债权人尽快与底特律市政府达成协议。主审法官还从维护底特律市利益的角度出发，驳回了底特律市政府与美国银行和瑞银集团第一次达成的协议，责令双方重新谈判后达成最终协议，将市政府偿付金额从2.3亿美元降至0.85亿美元。第三步是联邦破产法院主持底特律市政府与政府雇员协商养老金问题。政府雇员社保的参保者和养老金的领取者坚决反对削减养老金待遇，但在美国银行和瑞银集团都同意签署协议后，政府雇员不得不转变态度同意妥协。第四步是联邦破产法院主持底特律市政府与市政债购买者达成债务重组方案。保险公司为底特律市政债的购买者提供了保险服务，代表债券购买者的利益，在债务重组谈判中要价很高、立场强硬，一直拒绝债务重组方案，但最终仍无法阻止主审法官独立判决债务重组方案生效。

杰斐逊郡债务危机处置案例分析

（一）亚拉巴马州政府对杰斐逊郡债务危机的早期干预

亚拉巴马州政府对杰斐逊郡债务危机的早期干预较少，有三方面原因。一是亚拉巴马州法律规定州政府无权强制接管地方财政，地方政府向法院申请破产前也无需获得州政府的批准，这减轻了州政府的责任。二是杰斐逊郡债务危机影响可控。杰斐逊郡从美国南方煤炭和钢铁中心成功转型为医疗健康产业中心，产业基础较好，税收来源稳定，自我恢复能力较强。三是债务危机主要由该郡政府的主观失误所致，州政府若介入过深极易引起其他地区的不满。2000年后，在杰斐逊郡建设污水处理项目发行市政债期间，受摩根大通的鼓动和操纵，杰斐逊郡政府以较高的利率和融资规模（超过其真实资金需求规模的四倍）发债。摩根大通不仅亲自购买了大量债务，而且提供了利率掉期交易。2008年国际金融危机爆发后利率下降，导致杰斐逊郡政府损失惨重，引发债务危机。

（二）联邦破产法院审理杰斐逊郡破产案

杰斐逊郡破产案体现了地方政府主导城市破产案的模式。在申请破产时，新一届杰斐逊郡政府刚刚组建，没有历史包袱，采取了正确的谈判协商策略，直接与债权人就债务重组方案进行协商达成最终协议。在此期间，联邦破产法院未作积极干预，仅着力确立谈判规则。在杰斐逊郡破产案处置过程中，该郡政府选择摩根大通作为首先协商债务重组方案的突破口。摩根大通在杰斐逊郡债务危机形成过程中犯有严重过错，所以愿意向郡政府作出较大让步，尽快达成债务重组方案。摩根大通作为杰斐逊郡市政债的主要持有者和*** 掉期交易的提供者，与郡政府率先达成债务重组方案，对其他债权人产生带动和示范作用，其他债权人相继同意签署债务重组协议。在谈判过程中，郡政府官员为了获得选民支持以求连任，竭力维护和改善基本公共服务，从效率原则出发，将经营不善的公立医院和污水处理项目进行私有化处理，不仅提高了医院和污水处理项目的公共服务水平，而且改善了该郡政府的财务状况。

美国地方政府债务危机处置机制的主要经验

美国地方债务危机处置机制有其特定的制度背景，特别是典型联邦制的财政体制等。美国的有关经验对于单一制国家和非典型联邦制国家的借鉴意义不在于其具体做法，而在于其背后的若干基本处理原则。近年来，欧洲国家较为关注美国地方政府债务危机处置机制的以下三方面经验。

（一）明确建立地方政府债务危机处置机制

美国在实践中重视事先建立地方政府债务危机处置机制，特别是债务重组机制，不仅没有纵容地方政府债务风险积累增长，反而能以事先明确的处置规则消除地方政府对外部救助的不当预期，遏制机会主义行为。

（二）建立地方政府债务重组的法律体系

地方政府债务危机处置涉及各市场参与方的利益，特别是地方政府与债权人的关系较为复杂。联邦政府属于密切利益相关方，不宜直接参与仲裁和处理地方政府与债权人的关系，否则既容易被地方政府“绑架”，又容易提高债权人的要价期望值，不利于以较低的成本达成合理的债务重组方案，容易引发社会矛盾。通过法律手段平衡地方政府与债权人的利益、解决地方政府债务危机，可以有效提高处置效率，为联邦政府集中有限资源重点应对重大系统性风险创造条件。

（三）联邦政府对地方政府债务危机坚持“先问责、再干预”的原则

自2008年以来，美国一系列地方政府破产案件再次表明，地方政府债务危机的背后往往是地方政府的重大决策失误和严重的腐败行为。其普遍规律是，初期地方政府由于项目决策失误或项目运行机制存在财政可持续性漏洞，产生巨大的债务缺口，后期地方政府为应急弥补债务缺口冒险参与高风险金融交易，交易失败导致债务危机。在底特律市和杰斐逊郡的债务危机处置中，对债务危机成因的问责直接关系到上级政府的干预程度和力度，充分体现了“先问责、再干预”的原则。

注：

1.迄今为止，美国联邦政府只有在波多黎各破产事件中鉴于其作为海外特别领地的特殊地位，对其提供了财政救助。

2.地方债的利率掉期交易是指地方政府向购买者发售地方债后，与第三方（利率掉期交易的对手方）签订利率掉期交易合同。合同规定，无论未来市场利率如何变化，地方政府均按照约定的固定利率向利率掉期交易的对手方支付地方债的利息，而利率掉期交易的对手方则负责按照市场利率向地方债的持有人支付利息。在利率上升时，这一安排可为地方政府节省资金；但在利率下降时，地方政府必须仍按照原来约定的利率向利率掉期交易的对手方支付利息，利率降幅越大，地方政府的损失越大。

◇ 本文原载《债券》2021年6月刊

◇ 作者单位：财政部政策研究室

◇ 责任编辑：刘一楠印颖鹿宁宁