“十四五”已开篇，国有企业将进入新的发展轨道，南京卓远认为，战略性重组和专业化整合将成为近期国企改革的重点工作之一。对于国资管理部门和广大国有企业管理人员而言，如何在国资布局优化调整后构建科学高效的新型管理体系，将决定国有企业能否在国企改革落地阶段取得良好基础和先发优势。
2020年下半年以来，从中央到地方先后启动了“国企改革三年行动方案”和“对标世界一流管理提升行动”，构建新型管理体系具备了现实需求和政策支撑，本文将从国企整合重组后的突出管理矛盾和需求出发，结合最新改革发展形式，提出构建新型管理体系的初步构想。
一、现实需求
（一）国资整合对国企提出高要求
近年来，以融资为导向的国资整合重组在各地方加速上演，使整合重组后的国有资产规模不断壮大，短期内利于国有企业对外融资。然而，整合重组之后国有企业资产规模更大、管理层级更深、业务领域更广、人员素质变得更高等，对政府监管和国有企业内部管理提出更高要求。
从政府监管层面来看，整合重组后的国有企业成为资产集聚、业务集聚和风险集聚领域，这有助于改革和加强政府国有资产监督管理体系，但国有企业自身的经营管理权限和所承担的责任等应进一步明确等。
从国有企业内部来看，很多被整合的资产往往只是象征性地挂在公司的账面上，公司内部很少去关注国有资产的真实流入与否，极易造成国有资产的流失；很多被整合进来的公司在业务方面存在交叉重叠的现象，极有可能因为资源竟夺而导致恶性竞争的局面；很多被划入的国有资产因为被“错位”安排，或者公司没能对国有资产进行盘活利用等，导致国有资产运营效率较为低下等。国资整合重组后，为实现优化国资布局、防止国有资产流失、确保国有资产保值增值和提高国有资产运作效率等多重目的，国有企业必须着眼于完善集团管控，建立国有资产运营管理体系、风险防范控制体系，健全资产运营管理机制，并完善激励与约束体系以提高国资运作活力等。
（二）业务变化对管理提出新要求
行业变革加快演进，国有企业外部环境中不稳定性、不确定性因素明显增多，要求国有企业完善战略管理体系，以及时捕捉到环境中带来的机遇和挑战。同时，环境复杂程度的提高，要求国有企业建立敏捷型组织体系，须加强组织体系建设，压减组织层级和人员规模，精简、优化内部管理流程，实现组织结构扁平化，以便于迅速协同公司资源能力敏捷应对对外部变化。
新兴技术加快发展，新模式加快运用，新业态不断涌现，公司产品或服务被替代或挤出市场的风险较之前明显加大，国有企业在加强市场拓展、渠道建设的同时，更应结合自身实际建立健全研发体系、品牌建设及市场推广体系、产品或服务质量管理体系，发展更加稳固的供应商关系、渠道商关系和直接客户关系等，推动生产或服务、营销、研发、采购等职能有效协同，打造动态核心竞争优势。
为有效应对业务变化所带来的挑战，还应发挥各业务单元贴近市场的优势，进一步激活各业务单元的地头力，并同步完善母子管控体系和薪酬激励体系。此外，国有企业业务变革的加快，还要求国有企业加快完善人才引进与培训体系，尽快补齐人才短板。
（三）市场化转型对原有管理模式带来挑战
市场化转型后，国有企业与民营企业、外资企业等其他市场主体一样，均须依法合规地开展业务，并在市场化竞争中自负盈亏，这给国有企业带来严峻考验。
首先，很多国有企业往往从事政策垄断、资源垄断等业务，市场化造血能力严重不足，内部也鲜有相关的组织体系和职能体系支撑市场化业务的发展。
其次，国有企业过去习惯于按照政府行政指令行事，政企关系不清，内部治理体系不健全且运转低效，现代企业制度不完备，内部管理流程复杂且运转不通畅等，须建立新型政企关系，明确政府与企业之间的权责界面，优化公司治理体系，完善公司制度，精简、调优企业管理流程。
再次，在国有企业内部，还存在着干部能上不能下、收入能多不能少、员工能进不能出等诸多问题，在人力资源管理尤其是薪酬、绩效、人才引进等子体系方面亟需优化调整，以进一步加强干部队伍建设、激发员工的工作积极性、将员工的绩效与国有企业的绩效紧密结合起来等，推动国有企业在不断调适和相机抉择中渐近发展。
（四）企业智能化、信息化带动传统管理方式变革
随着5G、大数据、云计算、人工智能等技术的快速发展，很多国有企业都引进一些先进的软硬件系统来优化内部管理。系统的采用，一方面提高了国有企业在财务、资产、人员、生产、销售、采购、库存等方面的运作效率，提高了国有企业内部物流、资金流、信息流等智能控制程度和统计效率，国有企业内部决策及模块间协同也得到一定程度的改善。另一方面，系统的智能化、信息化，也带动了员工、部门、业务单元之间在决策、沟通、协作等方面的快捷化，很多原有的工作都可以由机器或系统来代替，带来了一定的机构冗余或人员冗余，迫切要求国有企业适应新兴技术的发展步伐，对传统管理方式及体系进行变革，推动组织结构扁平化发展，实现内部精益运作。
二、政策推动----两大政策推动国企落实新型管理体系
（一）国企改革“三年行动”
《三年行动方案（2020-2022）》（以下简称“《三年行动》”）要求突出系统集成、协同高效，在形成更加成熟更加定型的中国特色现代企业制度和以管资本为主的国资监管体制上取得明显成效。《三年行动》提出采用信息化、智能化方式，推进流程再造和优化资源配置，切实各类风险管控。在研发方面，《三年行动》要求提升国有企业自主创新能力，将研发投入强度、扩大首台（套）装备和首批次新材料应用等纳入国有企业负责人经营业绩考核，并对中央企业和国有重点企业研发投入作出明确规定。在混合所有制改革方面，要求合理设计和调整优化混合所有制企业股权结构、稳慎开展混合所有制企业骨干员工持股、推动混合所有制企业深度转换经营机制等。在完善市场化经营机制方面，在国有企业市场主体地位、经理层成员聘用管理、用工市场化、薪酬市场化、中长期激励方面做出较为明确的规定。此外，《三年行动》还在优化管资本的方式手段、改进考核评价体系、健全协同高效的监督机制、推进经营性国有资产集中统一监管、深化政企分开与政资分开等方面提出明确要求。
（二）对标世界一流管理行动
《关于开展对标世界一流管理提升行动的通知》（国资发改革〔2020〕39号）（以下简称《通知》）指出，与世界一流企业相比，国有企业仍存在管理制度不完备、体系不健全、机制不完善、执行不到位等问题。《通知》要求国有企业通过健全工作制度、完善运行机制、优化管理流程、明确岗位职责、严格监督检查等措施，持续加强企业管理的制度体系、组织体系、责任体系、执行体系、评价体系等建设，重点完善战略、组织、运营、财务、科技、风险、人力资源、信息化八大管理体系。《通知》提出，到2022年，国有重点企业管理理念、管理文化更加先进，管理制度、管理流程更加完善，管理方法、管理手段更加有效，管理基础不断夯实，创新成果不断涌现，基本形成系统完备、科学规范、运行高效的中国特色现代国有企业管理体系。
三、国有企业构建新型管理体系重点领域/方向
（一）顶层设计层面，明晰国资委和企业的权责界面
在理顺政企关系、政资关系的基础上，以股权为纽带，以梳理监管职能为要点，推进构建以管资本为主的科学系统、精简高效的新型国资监管体系。
首先，推进国资监管机构职能转变。对国资监管机构内设机构职责和工作内容进行梳理及优化，做到管好国资布局、规范国资运作、提高国资回报、维护国资安全。对混合所有制企业，应规范股东履职程序，发挥好股东会作用，探索实施有别于国有独资公司的治理和监管机制。
其次，优化管资本的手段和方式。一方面，应全面实行清单管理，制定权力和责任“两个清单”，并根据外部环境变化和国资运行情况对“两个清单”进行调整及优化。另一方面，应坚持以股权为纽带，在向国有企业下放经营权的同时，注重向所出资国有企业委派董事或提名董事人选，并完善公司章程。同时，为防止国有资产流失，应进一步加强事中事后监管，可构建国资实时在线监管系统，实现监管信息系统全覆盖。
再次，改进国资考核评价体系。应对不同功能定位、行业领域、发展阶段的国有企业实行差异化分类考核，强化全员劳动生产率、净资产收益率等质量效益的考核，以对国有企业经营负责人得经营业绩考核为推手，注重完善考核目标调整机制和国有企业绩效管理制度等。
最后，健全协同监管工作机制，并推动经营性国有资产集中统一监管。推进出资人监督和纪检监察监督、巡视监督、审计监督、社会监督等统筹衔接，建立协同高效的国有资产监督管理机制。为发挥经营协同作用，应注重对经营性国有资产的集中统一监管。
（二）公司治理层面，“三会一层”分工协作
坚持和加强党对国有企业的全面领导是重大政治原则，建立现代企业制度是国有企业改革的方向，应把加强和改进党的领导与完善公司治理有机结合，建立各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制。
首先，完善国有企业党委（党组）“三重一大”决策事项、权责及工作方式，明确国有企业党委（党组）在决策、执行、监督各环节的权责和工作方式，制定各层级单位党委（党组）前置研究讨论重大经营管理事项清单，切实把党的领导融入公司治理各环节实现制度化、规范化、程序化，确保国有企业党委（党组）有效发挥管方向、管大局、保落实的功能和作用。
其次，落实董事会职权，加强董事会建设。国有企业应配齐建强董事会，落实董事会职权，制定并完善董事会运作办法、董事会和董事评价办法、外部董事履职指南等。在董事会建设中，应着力拓宽外部董事来源渠道，选聘一批现职国有企业负责人及专业人才作为外部董事，确保董事会中外部董事原则上占多数。在子公司层面，也应依法落实董事会各项职权，确保董事会规范运作。另外，国有企业可根据董事会内部成员的专业能力及实际发展需求，在董事会旗下设立战略投资委员会、薪酬绩效委员会、审计委员会等专业委员会，辅助董事会在战略、投资、经营、财务等方面进行专业决策。
再次，有效发挥经理层经营管理职能，保障经理层依法行权履职。应明确董事会对经理层的授权原则、管理机制、事项范围、权限条件等主要内容，建立健全董事会向经理层授权的管理制度，并严格落实总经理对董事会负责、向董事会报告的工作机制。在对经理层成员授权的同时，还应将对等的职责下放给经理层成员，做到授权必授责。为发挥经理层的经营管理职能，应注重加强对经理层成员的选拔、培训及绩效管理，探索构建经理层成员持股制度，建立健全经理层成员薪酬激励体系和绩效约束体系。为保证经理层依法行权，应制定国有企业股东违规干预经理层日常经营活动的惩罚措施及标准。为保证经理层执行董事会决策、体现董事会意志，还应健全对经理层的监督体系（监督制度、监督机制等）。
最后，应注重保障监事会或不设监事会的公司的监事正常行使财务检查、经营调查、股东会议提案、董事会决议质询或提议、高管职务执行监督等方面的职权，与政府监督、党委监督、巡回监督、审计监督、社会监督等构成协同高效的监督管理体系，确保公司有序运转。
（三）以战略和业务为导向，构建清晰高效的组织架构
国有企业应以落实国家战略和提升自身核心竞争力为要求，紧密结合内部资源能力和外部环境变化，科学谋划战略定位，合理进行业务布局，健全包括战略规划、商业计划、投资决策、项目实施、考核评价等在内的紧密衔接的管理体系，推动资金、人才、技术、资源等关键要素向主责主业集中。
为支撑国有企业战略发展，应着力完善战略、投资、采购、生产、营销、研发、财务、行政、人力资源等职能支撑体系，并考虑组织规模、人员构成、技术研发情况、企业所处生命周期阶段及企业文化等因素，对上述职能进行纵向的层级分工和横向的部门分工，建立起目标明确、边界清晰、权责对等、层级扁平、幅度合理、运转高效的组织体系。
在实际操作中，国有企业可针对总部定位不清晰、机构设置不匹配、授权放权不充分、流程运转不顺畅、管理方式不合理等问题，分类开展授权放权以激发企业活力，压缩管理链条、优化工作流程以确保组织高效运转、快速响应，转变行政化管理方式以提升企业管理市场化、法治化水平，加强组织文化建设以增强企业凝聚力、向心力和软实力等。
（四）母子管控层面，“一企一策”分类管控
国有企业整合重组后，集团旗下子公司众多，要增强各子公司的造血能力，实现各子公司的良性运作，推动各业务板块协同发展，须以完善母子管控体系为基础，对各子公司“一企一策”分类管理、专业化运作。
对于控股子公司，应考虑集团层面的战略规划、治理结构、组织架构等管控基础因素，以及各子公司层面所在业务板块与集团的资源相关性、业务战略地位、业务发展水平、能力素质成熟情况等因素，合理选择母子管控模式。同时，在明确各子公司功能定位的基础上，还应进一步梳理并明确母子公司在战略规划、财务、投资、资本运作、人力资源、运营、营销、研发、采购等职能条线的权责划分，以实现集团对各子公司“一企一策”分类管理、专业化运作。
对于混合所有制企业，应合理设计和调整优化其股权结构，适度推行骨干员工持股制度等。在管控方面，应以股权为纽带，依法维护各方股东权利，适度放活混合所有制企业的经营自主权，对其实施更加市场化的差异化管控。集团在下放经营决策权的同时，还应加强对混合所有制企业在决策审批、审计评估、产权交易、职工安置等重点环节的监督。对于参股企业，为防止只投不管的情形出现，应探索建立向参股企业委派董事、关键财务人员等方面的制度，确保及时处理虚假投资、挂靠经营等社会资本方不规范行为。
（五）借助信息化手段，实现内部精益管理
以企业数字化、智能化升级转型为主线，发挥信息化在决策分析、流程监控与统计留痕等方面的优势，大力推进信息系统的平台化、专业化和规模化，实施内部业务流程的信息化再造，促进业务与信息化深度融合，推动生产（或项目）经营管理和产业转型升级。
首先，财务信息系统在帮助国有企业优化资本结构、强化“两金”管控、加强成本费用控制方面具有显著优势，能够帮助国有企业不断提高国有资源配置效率。国有企业在构建一体化财务管控体系的基础上，应通过完善财务信息化建设，实现财务信息贯通和管控落地。
其次，在内部运作中，应以精益管理理念为指导，用信息化手段改造研发设计、生产制造、项目管理、供应链管理、营销服务、物料采购等管理和业务流程，不断实现各项工作流程的信息化、智能化，提高决策效率，改善运营监控，实现精益运作。
再次，在健全内控体系的基础上，对风险防控模型进行信息化改造，确保智能发现并方便及时处理在国有企业在运营过程中已经出现或可能出现的风险隐患，不断优化风险防控机制，建立健全责任追究体系。
此外，一些办公系统的应用，极大地提高了国有企业在视频会议、员工招聘、在线考试、在线培训等日常办公方面的智能化水平，有助于帮助国有企业变革管理方式，促进国有企业整体运作效率的提高。可以预见，信息化将加速变革国有企业内部管理，促进国有企业内部管理更加精细、精致、精益。
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