山东梁山经发债权资产转让1号项目政府债定融(梁山县经发集团有限公司)

2023年7月7日住建部网站公布了《关于扎实有序推进城市更新工作的通知（建科〔2023〕30号）》（以下简称30号文），这是继2021年8月31日住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（建科〔2021〕63号）》（以下简称63号文）两年后，中央层级发布的第一个城市更新文件。

自63号文之后，住建部就将城市更新的制度探索与实践工作放权给了地方，2021年11月4日住建部发布《关于开展第一批城市更新试点工作的通知（建办科函〔2021〕443号）》，决定在21个城市（区）开展第一批城市更新试点工作，充分调动起地方的积极性，由各城市根据自己的禀赋去大胆探索适合自己的城市更新模式，其后主要就是各地方积极开展城市更新制度建设工作，住建部只是在试点一年后对各地的试点经验做了总结，2022年11月25日下发了《关于印发实施城市更新行动可复制经验做法清单（第一批）的通知(建办科函〔2022〕393号）》，提炼出一年来各地城市更新的创新模式和措施，向全国推广经验。

与平地惊雷般炸裂出世的63号文相比，本次30号文非常低调，内容平实简单，和63号文一样字少，却远不及63号文事大，并没有引发市场的热议，不过通读原文，却能发现决策层实际上是对未来城市更新做出了长远的政策安排。如果说63号文是决策层对城市更新划出了关键的底线，那么本次30号文就是为城市更新框定了未来发展的空间，一方面是补全了城市更新的底线和上限，另一方面是树立了城市更新的三大制度支柱。

图：城市更新政策框架示意图

一、放量上限

30号文真正的价值在于极大的释放了城市更新创新授权空间，鼓励地方政府在不违反四道红线底线的前提下，积极探索城市更新的新模式，进一步放权将大大拓展城市更新的上限，挖掘出城市更新的潜力，提升城市更新的效率。

1. 鼓励有立法权的地方出台地方性法规，建立城市更新制度机制。

鼓励地方城市更新立法是本条中最重要的内容，也是30号文最大的亮点。

目前城市更新项目融资关键在于一二级联动开发，以达到项目自平衡。这种平衡是混同平衡，从融资要求来看，一级开发期限长，二级开发期限短，最终还款来源是二级开发收益。但是一二级联动模式并没有统一明确的政策法律依据，反而是当前土地相关法律法规严厉禁止的做法，实践中银行等金融机构提供城市更新融资，一般以省级地方法规对一二级联动开发的规定为依据，金融机构向城市更新项目融资，必须审查以下三个方面，确保合规性：

a.当地必须有土地开发一二级联动的政策出台，或者必须促成当地政府出台一二级联动相关政策。

b.城市更新的区域规划已经公布。

c.项目审批手续完备到位。

各地方具体政策规定不同，例如深圳、广州的城市更新社会投资人和土地招拍挂两招合一模式和原土地权利人自主改造协议出让拿地模式，上海的历史风貌保护开发权转移机制，南京的公益用地划拨+商住用地协议出让模式，成都的“地随房走”，通过买房、并购合并原始土地权利人土地使用权到一个主体，再协议出让拿地模式，济南的“带实施方案挂牌”取得后续建设土地模式等。鼓励地方政府制定城市更新地方性法规实际上可以促进一二级联动开发的推广和创新。

究其原因，还是在于2021年下半年后，房地产行业崩塌和土地市场持续低迷，以往城镇化以土地收入作为支撑的基础逻辑被打破，建立在其上的一系列土地开发和土地出让制度原本是为规范土地收入分配和使用而设置，现在土地收入无以为继，城市化的资本支撑不在，迫切需要建立起资本来源新的底层逻辑，否则新型城镇化无法推进，所以在城市更新领域一二级联动的禁锢被允许有限打开。城市更新领域允许土地开发一二级联动也有可靠的政策依据，即决策层将土地作为建立全国统一大市场的要素之一，将土地作为城市更新综合开发中的一项生产要素而非单一商品，既是城市更新土地一二级联动与一般土地开发一二级联动的关键区别，也是二者合法与违法的分界线。

2. 建立政府、企业、产权人、群众等多主体参与机制。

30号文主要在两个方面提出多主体参与：一个是多元投融资机制，政府、金融机构、居民、企业、产权人等多个城市更新资金渠道；二是运营前置和全流程一体化推进，将公众参与贯穿于城市更新全过程，实现共建共治共享。第二个方面不是重点，多渠道资金供给才是该机制的主要目标。

63号文之后城市更新更注重公益性，强调基础设施建设、公共服务提供和带动产业发展，严格限制盈利性的土地及房产开发，但同时又强调市场化运营，以运营收入平衡项目投入成本，这就要求政府和市场有效结合，政府主导项目的公益属性，市场主导项目的投资和运营，以二三开发及经营级收益覆盖一级开发成本。

因此新政后的城市更新模式将是以大体量连片开发、多种类型项目打包、一二三级联动为特征的综合开发模式。这类模式不适合采用政府直接投资，政府预算和债务监管趋严，使得政府并没有足够的资金可以独立完成项目投资，而且也不符合城市更新更注重运营而非建设的政策导向，因此企业更适合担任城市更新项目的业主，由企业展开灵活的市场化投融资，撬动更多社会资本加入，才能保证充足的资金支持，并且企业投资项目将更有利于项目未来的市场化运营。而政府预算资金，包括专项债、专项资金、奖补资金等更适合以投资补助、贷款贴息、运营补贴等形式投入项目，可以补强企业的投融资实力，弥补项目公益属性导致的收入缺口，发挥四两拨千斤的功效。

3. 存量资源的统筹利用，尤其是存量用地灵活的利用方式和支持政策。

新一轮城市更新的本质变化就是从以往的增量拓展思维变成存量提质思维，挖掘存量资源合理利用是未来城市更新的应有之意。其中最主要的资源就是土地资源，其实很早开始决策层就已经在逐步落实全域国土综合治理的工作，盘活和再利用低效用地，广东省的三旧改造就是最早的试点，63号文之后，城市更新正式转入存量提质增效轨道，如何高效再利用城市土地就成为各地城市更新实践的重要内容。从各地的探索来看，很多地区根据自身的发展需求和土地禀赋创建了很有借鉴价值的土地利用制度。列举几个典型案例：

（1）上海市：完善零星用地整合利用方式。同一街坊内的地块可以在相关利益人协商一致的前提下进行地块边界调整，如将城市更新地块与周边的边角地、夹心地、插花地等无法单独使用的土地合并，以及在保证公共要素的用地面积或建筑面积不减少的前提下，对规划各级公共服务设施、公共绿地和广场用地的位置进行调整。

（2）重庆市：鼓励用地指标弹性配置。给予增加公共服务功能的城市更新项目建筑规模奖励，有条件的可按不超过原计容建筑面积15%左右比例给予建筑面积支持。

（3）黄石市：给予存量用地用途转换过渡期政策。鼓励利用存量土地资源和房产发展文化创意、医养结合、健康养老、科技创新等新产业、新业态，可享受按原用途、原权利类型使用土地的过渡期政策。过渡期以5年为限，5年期满或转让需办理用地手续的，可按新用途、新权利类型，以协议方式办理用地手续。

（4）北京市：建筑用途转换、土地用途兼容制度。在不改变用地性质的前提下，通过调整土地“用途”，来推动土地更高效地利用。

存量建筑在符合规划要求和管控要求的前提下，经依法批准后可以转换用途。存量建筑用途转换经批准后依法办理规划建设手续。符合正面清单和比例管控要求的，按照不改变规划用地性质和土地用途管理；符合正面清单，但是超过比例管控要求的，应当依法办理土地用途变更手续，按照不同建筑用途的建筑规模比例或者功能重要性确定主用途，按照主用途确定土地配置方式、使用年期，结合兼容用途及其建筑规模比例综合确定地价。

鼓励各类存量建筑转换为市政基础设施、公共服务设施、公共安全设施。公共管理与公共服务类建筑用途之间可以相互转换；商业服务业类建筑用途之间可以相互转换；在符合工业用地管控要求的前提下，工业及仓储类建筑可以转换为其他用途。

国有建设用地依法采取租赁、出让、先租后让、作价出资或者入股等有偿使用方式或者划拨方式配置的，可以按照国家规定采用协议方式办理用地手续。

鼓励采取租赁方式配置国有建设用地，降低土地获取的成本。租赁国有建设用地可以依法登记，租赁期满后可以续租。在租赁期以内，承租人按照规定支付土地租金并完成更新改造后，符合条件的，国有建设用地租赁可以依法转为国有建设用地使用权出让。

在不改变用地主体的条件下，城市更新项目符合更新规划以及国家和本市支持的产业准入条件的，可以按照国家规定在五年内享受继续按照原用途、原权利类型使用土地。给予城市更新项目过渡期可不补缴土地价款的优惠政策，，过渡期内，可以按照新用途办理规划许可和施工许可手续，不补缴土地价款，不办理不动产登记；过渡期满或者转让时，经区人民政府评估，符合更新规划和产业准入条件，已经实现实施方案既定的使用功能和预期效果的，可以按照国家规定采取协议方式以新用途办理用地手续。

二、严守底线

63号文确立的城市更新底线是未来新型城镇化不可动摇的地基，四道红线指标指明了城市更新的政策路线和方针，是城市更新合规与违规的界限，本次30号再次予以强调，并新增了更为详细的实操要求。

1. 核心内容。

坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造，防止大拆大建。

2. 指标监控（四道红线）

（1）拆旧比：原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。开发商之所以有动力进行旧改项目的开发，原因就是项目给予配比一定的融资区，这个融资区的土地就来源于原建筑的拆除，该比例被设定的如此之低，意味着开发商最大的利益回报来源被严格管控。

（2）拆建比：原则上城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于2。结合拆旧比限定，为了防止拆除面积小但增建面积大，63号文对拆建比也进行了限制。拆建比不高于2，其实是限制了新旧容积率的相对差（计容项目一致情况下），新旧容积率相差越大，拆除收益也就越大，结合拆旧比例不高于20%，也就从总量上限制了新建总面积，从而限制了项目整体收益。假设现状为100万平的旧改项目，可拆除20万平，拆除的面积可再建40万平的新建筑，这新建筑还不确定是回迁用还是开发商可销售用。

（3）就地、就近安置率：城市更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%，该指标较大程度上加大了项目的开发难度，增加了项目实施主体的成本，通过开发新城大规模搬迁原居民的做法行不通了，即项目实施主体通过等量不等价的土地置换实现项目收益的方法行不通了。

（4）租金年度增长率：城市住房涨幅不超过5%。这是对地方政府提出的要求，地方政府需要平衡和统筹城市更新对住房租赁市场产生的影响，能够从一定程度上控制地方政府作出集中大规模拆改的规划。

严格限制城市更新中“拆建”比例，大幅度提升“留改”比例，建立由过去的单一“开发方式”转向“经营模式”，由过去大规模的增量建设转向存量提质改造和增量结构调整并重。

3. 实施要求。

（1）加强历史文化保护传承。

a.三不做。不随意改老地名；不破坏老城区传统格局和街巷肌理；不随意迁移、拆除历史建筑和具有保护价值的老建筑。

b.加强管理利用。防止脱管失修、修而不用、长期闲置。

（2）保护自然。

不破坏地形地貌；不伐移老树和有乡土特点的现有树木；不挖山填湖；不随意改变或侵占河湖水系。

（3）安全发展。

a. 把安全发展理念贯穿城市更新工作各领域和全过程。

b. 确保城市生命线安全，坚决守住安全底线。

c. 加大城镇危旧房屋改造和城市燃气管道等老化更新改造力度。

三、三大支柱保障

30号文设立了三个城市更新保障制度：

1. 城市体检制度。

城市体检制度建立于2022年，2022年7月4日住建部发布《关于开展2022年城市体检工作的通知（建科〔2022〕54号》，选取31个省、自治区、直辖市的59座城市作为体检样本城市，开展2022年城市体检工作，推动建立“一年一体检、五年一评估”的城市体检评估制度。城市更新21个试点城市大部分也包括在城市体检样本城市范围内。

要求通过城市自体检、第三方体检和社会满意度调查，摸清城市建设成效和问题短板，为编制城市更新五年规划和年度实施计划，合理确定城市更新年度目标、任务和项目，制定出台政策措施等工作提供基础资料和依据。

本次30号文，住建部正式将城市体检工作列为城市更新的必须前置程序，将试点中积累的成熟经验予以确认。主要包括：

（1）城市体检工作联合工作机制。

城市体检工作由城市政府主导、住房城乡建设部门牵头组织、各相关部门共同参与。

（2）城市体检单元划分。

以问题导向原则划细城市体检单元，从住房到小区、社区、街区、城区，查找群众反映强烈的难点、堵点、痛点问题。

（3）城市体检目标。

以产城融合、职住平衡、生态宜居等为目标，查找影响城市竞争力、承载力和可持续发展的短板弱项。

（4）城市体检工作成果运用。

把城市体检发现的问题短板作为城市更新的重点，一体化推进城市体检和城市更新工作。

2. 规划统筹制度。

各地方城市更新制度都非常重视规划的统筹作用，为保证城市更新不背离政府城市发展的目标和节奏，不超越地方财力基础，各地方政府严把规划职权，根据城市规划来审批城市更新项目，63号文之后城市更新要求去房地产化，更加突出城市更新的公益性职能，加强地方政府规划职能能够更好的保证城市更新民生目标的实现。

（1）依据城市体检结果，编制城市更新专项规划和年度实施计划。

（2）划定城市更新单元，建立项目库。

（3）坚持尽力而为、量力而行，统筹城市更新工作。

3. 精细化城市设计制度。

为了保证达到高标准质量，实现更新目标，城市更新必须由精细的专业化设计引导，需要完善城市设计管理制度。

（1）提出城市更新地块建设改造的设计条件，组织编制城市更新重点项目设计方案，规范和引导城市更新项目实施。精细度需要达到建筑、小区、社区、街区、城市不同尺度的设计要求。

（2）统筹建设工程规划设计与质量安全管理，在确保安全的前提下，探索优化适用于存量更新改造的建设工程审批管理程序和技术措施。

（3）构建建设工程设计、施工、验收、运维全生命周期管理制度。

结语

本次30号文看上去平平无奇，但如果深入研究就会发现，实际上决策层在30号文里向地方政府及市场主体发了一个政策大礼包，在关键的土地和融资等方面大尺度放松监管，大力度放权试点，借2023年各地城市更新重启的良好形势，再从政策上加一把力，加速城市更新的发展。从更深层面理解，这也是在当下地方政府债务风险再次攀升，积极财政又必须持续推进的两难形势下，决策层将城市更新作为切入口，大胆放权，鼓励各地创新城市更新市场化运作，最大限度调动各地的积极性和创造力，发挥潜能跑通城市更新的新逻辑，进而带动整个基建投融资的市场化转型，最终破解两难困境的一项举措。

▆《通知》主要内容如下：

★

住房城乡建设部

关于扎实有序推进城市更新工作的通知

按照党中央、国务院关于实施城市更新行动的决策部署，我部组织试点城市先行先试，全国各地积极探索推进，城市更新工作取得显著进展。为深入贯彻落实党的二十大精神，复制推广各地已形成的好经验好做法，扎实有序推进实施城市更新行动，提高城市规划、建设、治理水平，推动城市高质量发展，现就有关事项通知如下：

一、坚持城市体检先行

建立城市体检机制，将城市体检作为城市更新的前提。指导城市建立由城市政府主导、住房城乡建设部门牵头组织、各相关部门共同参与的工作机制，统筹抓好城市体检工作。坚持问题导向，划细城市体检单元，从住房到小区、社区、街区、城区，查找群众反映强烈的难点、堵点、痛点问题。坚持目标导向，以产城融合、职住平衡、生态宜居等为目标，查找影响城市竞争力、承载力和可持续发展的短板弱项。坚持结果导向，把城市体检发现的问题短板作为城市更新的重点，一体化推进城市体检和城市更新工作。

二、发挥城市更新规划统筹作用

依据城市体检结果，编制城市更新专项规划和年度实施计划，结合国民经济和社会发展规划，系统谋划城市更新工作目标、重点任务和实施措施，划定城市更新单元，建立项目库，明确项目实施计划安排。坚持尽力而为、量力而行，统筹推动既有建筑更新改造、城镇老旧小区改造、完整社区建设、活力街区打造、城市生态修复、城市功能完善、基础设施更新改造、城市生命线安全工程建设、历史街区和历史建筑保护传承、城市数字化基础设施建设等城市更新工作。

三、强化精细化城市设计引导

将城市设计作为城市更新的重要手段，完善城市设计管理制度，明确对建筑、小区、社区、街区、城市不同尺度的设计要求，提出城市更新地块建设改造的设计条件，组织编制城市更新重点项目设计方案，规范和引导城市更新项目实施。统筹建设工程规划设计与质量安全管理，在确保安全的前提下，探索优化适用于存量更新改造的建设工程审批管理程序和技术措施，构建建设工程设计、施工、验收、运维全生命周期管理制度，提升城市安全韧性和精细化治理水平。

四、创新城市更新可持续实施模式

坚持政府引导、市场运作、公众参与，推动转变城市发展方式。加强存量资源统筹利用，鼓励土地用途兼容、建筑功能混合，探索“主导功能、混合用地、大类为主、负面清单”更为灵活的存量用地利用方式和支持政策，建立房屋全生命周期安全管理长效机制。健全城市更新多元投融资机制，加大财政支持力度，鼓励金融机构在风险可控、商业可持续前提下，提供合理信贷支持，创新市场化投融资模式，完善居民出资分担机制，拓宽城市更新资金渠道。建立政府、企业、产权人、群众等多主体参与机制，鼓励企业依法合规盘活闲置低效存量资产，支持社会力量参与，探索运营前置和全流程一体化推进，将公众参与贯穿于城市更新全过程，实现共建共治共享。鼓励有立法权的地方出台地方性法规，建立城市更新制度机制，完善土地、财政、投融资等政策体系，因地制宜制定或修订地方标准规范。

五、明确城市更新底线要求

坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造，防止大拆大建。加强历史文化保护传承，不随意改老地名，不破坏老城区传统格局和街巷肌理，不随意迁移、拆除历史建筑和具有保护价值的老建筑，同时也要防止脱管失修、修而不用、长期闲置。坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，不破坏地形地貌，不伐移老树和有乡土特点的现有树木，不挖山填湖，不随意改变或侵占河湖水系。坚持统筹发展和安全，把安全发展理念贯穿城市更新工作各领域和全过程，加大城镇危旧房屋改造和城市燃气管道等老化更新改造力度，确保城市生命线安全，坚决守住安全底线。

住房城乡建设部2023年7月5日

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