山东临沂基建2024年债权资产政府债定融(2021年临沂建设项目)

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作者：总行机构客户部

来源：招商银行专项债服务

新型基础设施建设（以下简称新基建）是相对传统基础设施建设（以下简称传统基建）产生的具有时代烙印的概念。当前的新基建是以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，提供数字转型、智能升级、融合创新等基础性、公共性服务的物质工程设施[1]。

2018年底，中央经济工作会议首次在国家层面提及新基建概念。2020年4月，国家发改委首次明确了新基建的内涵和范围，主要包括信息基础设施、融合基础设施和创新基础设施。2022年以来，国务院、财政部和国家发改委陆续出台政策，将新基建领域纳入地方政府专项债券资金重点支持领域。本文将从新基建领域的相关政策、新基建与传统基建差异、新基建领域专项债券市场发行情况出发，分析新基建专项债券的实操要点和典型案例，并提出相关发行建议。

一、新基建领域最新政策

（一）国家层面新基建领域相关政策

2018年底的中央经济工作会议首次在国家层面提及新基建概念，主要包含5G基建、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网等七大领域，涉及到通信、电力、交通、数字等多个社会民生重点行业。

2020年4月20日，国家发改委首次明确了新基建的内涵和范围，主要包括信息基础设施（5G、物联网、人工智能、数据中心等）、融合基础设施（智能交通基础设施、智慧能源基础设施等）和创新基础设施（重大科技基础设施、科教基础设施、产业技术创新基础设施等）。国家发改委也强调，伴随着技术革命和产业变革，新型基础设施的内涵、外延也不是一成不变的。

从国家层面各部门分工来看，由工业和信息化部、国家发改委统筹新基建领域发展的政策编制与方向引导，各部委则聚焦传统基建领域融合升级的规划设计。此外，2023年3月7日，党的二十届二中全会通过了《党和国家机构改革方案》，国家层面将新组建国家数据局，可以看到，数字经济、新基建领域发展后续将得到进一步关注与加强，新基建领域各主管部门的职责分工或将发生一定调整。部分国家层面重点政策梳理如表1所示。

表1 国家层面新基建领域政策梳理

（二）地方层面新基建领域相关政策

与国家层面各部委发布的新基建领域发展支持政策相呼应，各省市也出台了地方层面的支持政策，表2梳理了部分省市政策内容。各省市都将大力开展5G等信息基础设施建设，并且十分注重融合型基础设施的建设，民生领域智能化和政府的数字治理能力是最重要的应用场景。位于京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝、内蒙古、贵州、甘肃、宁夏等八大国家算力枢纽节点的省市将建设发展数据中心、人工智能等信息基础设施放在了更重要的地位。

表2 部分省市新基建领域政策梳理

（三）专项债券支持新基建领域建设的相关政策

2022年5月31日，国务院发布6大方面33条稳经济措施，要求在交通基础设施、能源等9大领域基础上，适当扩大专项债券支持领域，优先考虑将新型基础设施、新能源项目等纳入支持范围。

2022年9月，财政部向各省发送《财政部关于支持各地用足用好地方政府专项债务限额的通知》，要求各地再补充报送一批2022年新增专项债券项目资金需求，同时正式在专项债券支持范围内新增新基建、新能源两大投向领域，并进一步明确了新基建细分领域投向。新基建支持发行专项债券的细分领域包括：①云计算、数据中心、人工智能基础设施（主要支持国家算力枢纽节点和国家数据中心集群）；②轨道交通、机场、高速公路等传统基础设施的智能化改造；③市政、民生领域等公共服务信息化；④国家级、省级公共技术服务和数字化转型平台。

国家发改委2023年1月例行新闻发布会上，政策研究室主任金贤东表示，国家发改委将进一步加力支持新型基础设施建设，引导支持社会资本加大相关领域投入。国家层面集中下达一批中央预算内投资，支持新型基础设施领域重大项目建设，显著加大对中西部偏远地区信息网络建设投入，着力补齐短板弱项。地方层面支持各地通过地方政府专项建设债券加大对新型基础设施建设的投入力度，拓宽支持领域和适用范围，支持地方在公共技术服务、数字化转型等方面搭建平台，为经济转型和企业创新发展提供条件。

二、新基建与传统基建差异

（一）聚焦新兴产业，发展新动能

新基建不仅对短期的投资、消费有推动作用，更为中长期的产业结构优化、新兴数字经济发展提供了支撑。5G、物联网、人工智能、数据中心等信息基础设施保障了信息传递的高速性和数据存储交互的高效性，是数字经济发展的底座；智慧交通、智慧水利、智慧市政等融合基础设施响应了社会治理和居民生活的需求，为数字经济提供了大展拳脚的场景；重大科技基础设施、科教基础设施、产业技术创新基础设施等创新基础设施一方面为产业数字化转型提供服务，另一方面为信息技术的进一步创新、发展、成果转化打下基础。

（二）开拓新空间，支持生产生活方式变革

传统基础设施建设于物理空间，对物理空间的人流、物流展开服务[2]，而大部分新型基础设施以物理空间为载体，在数字空间针对数据流和信息流提供服务，搭建线上化平台，让企业生产、政府治理、个人生活更便捷、更精确、更高效。

（三）投资回收期较短，社会资本投入积极性较高

“铁公基”等传统基础设施重大项目公益性强，但总投资额极大，投资回收期长，基本由政府投资建设；新基建项目总投资大小不一，但投资回报相对较高，社会资本投入积极性显著高于传统基建。例如中国电信、华为等布局5G基站等通信基础设施；腾讯、阿里巴巴等积极打造信息技术与居民生活的融合平台；鼎晖等资产管理公司聚焦长三角、粤港澳大湾区投资运营数据中心等不动产项目。内外资基金、央国企和民营企业都从自身专业角度出发，融入新基建投资建设。

三、新基建领域专项债券项目市场发行情况

据不完全统计，截至2023年2月，全国范围内发行新型基础设施相关领域项目3,634个，项目总投资额2.28万亿元，发行专项债券金额合计5,006.25亿元，单个项目平均发行金额1.38亿元[3]。从新增发行情况来看，近三年新基建领域专项债券项目发行个数、发行金额、占专项债券总发行金额比例都稳步提升。随着经济社会发展，产业结构转型以及居民生活对信息化依赖度迅速上升，新基建的建设需求日益增长，地方政府对相关项目关注度日渐升高，专项债券资源也随之倾斜。

表3 2020-2022年全国新基建领域专项债券发行情况

数据来源：企业预警通

从区域分布来看，山东省、湖南省、四川省、广东省等17个省级发行主体新基建领域项目累计发行金额已超过100亿元。截至2023年2月，新基建领域专项债券发行总额排名前十五的省级发行主体详见表4。一方面经济发展情况较好的省市，出于产业结构转型、经济高质量发展、民生信息化提效等方面超前布局的考量，对新基建建设的需求较大，例如山东省、广东省、浙江省、安徽省等；另一方面位于京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝、内蒙古、贵州、甘肃、宁夏八大国家算力枢纽节点的省市，在政策支持的推动下发力新基建建设，例如四川省、河北省、重庆市、天津市等，因此相关领域专项债券发行总金额较大，重大项目较多。

表4 截至2023年2月新基建领域专项债券发行前十五区域

数据来源：企业预警通

山东省、湖南省、重庆市、广东省、北京市、上海市6个省级发行主体有总投资超过100亿的大型项目成功发行专项债券进行融资。项目总投资额前十大项目见表5。

表5 截至2023年2月前十大总投超百亿的新基建项目

数据来源：企业预警通

四、细分投向领域实操要点和案例介绍

（一）云计算、数据中心、人工智能基础设施（主要支持国家算力枢纽节点和国家数据中心集群）

收入来源主要包括5G基站站点出租收入、计算资源收入、数据存储收入、服务器托管收入、软件开发收入等。

案例：济南市人工智能计算中心项目[4]。

建设内容：项目总建筑面积1,500平方米，用于建设人工智能计算机房及辅助用房。济南市人工智能计算中心设计总容量为400Flops@FP16人工智能算力，本项目新增200PFlops@FP16人工智能算力，其中人工智能算力部分334个标准机柜，能基设备部分折算249个标准机柜。具体建设内容包括人工智能算力系统、配套基础硬件和机房基础设施。

项目主体：济南科金信息技术有限公司。

资金筹措方案：本项目资金来源包括财政资金、发行政府专项债券和银行融资。项目估算总投资69,451万元，其中项目自有资金出资23,951万元（占总投资比例为34.49%）；通过发行专项债券筹集资金10,000万元（占总投资比例为14.40%），期限为10年，到期一次性还本；拟申请银行贷款35,500万元，期限10年，每年还款3,500万元，到期结清贷款余额。

收入来源：AI算力服务收入、人工培训收入。

项目特点：人工智能基础设施建设，通过专项债券、配套融资多渠道筹集建设资金。

（二）轨道交通、机场、高速公路等传统基础设施的智能化改造

主要是指推进5G网络、物联感知网络等技术覆盖重点交通路段、重要交通节点，加快现有交通基础设施智能化升级、数字化改造[5]。收入来源与原有基础设施高度相关。例如智慧停车场项目主要包括停车收入、充电桩服务收入等。

案例：雷山县智慧停车场及智慧社区建设项目[6]。

项目主体：雷山县住房和城乡建设局。

资金筹措方案：本项目资金来源主要为财政资金和发行政府专项债券。项目总投资8,045万元，其中项目自有资金出资5,316万元（占总投资比例为66.08%），资本金逐步到位；通过发行专项债券筹集资金2729万元（占总投资比例为33.92%），期限为15年，到期一次性还本。

收入来源：停车场收入、充电桩服务收入。

项目特点：城市停车场智能化改造项目，投资内容涵盖数据采集、传输、智能化应用、系统开发等。

（三）市政、民生领域等公共服务信息化

包括智慧交通、智慧水利、智慧能源、智慧教育、智慧水务、智慧医疗、智慧社区、智慧文旅以及水电气暖等市政基础设施的信息化项目。收入来源包括供水、供能、医疗、教育等专项收入与平台运营收入等。

案例：临漳县燃气安全监管平台户户通项目[7]。

建设内容：本项目为燃气安全监管平台搭建项目，主要通过运用大数据、物联网、5G等信息技术，搭建县级智慧智能监管信息系统；该系统采用1+3+8架构，系统包括一个系统资源库、三个支撑平台、八个应用模块（全县概况、运行监测、应急处置、统计分析、考核评价、台账管理、投诉处置、企业信息报送系统），覆盖全县139,667户燃气用户。项目主体：临漳县住房和城乡建设局。

资金筹措方案：项目主要资金来源为发行地方政府专项债券及财政资金筹集。项目测算总投资5,307万元，财政提供项目资本金2,107万元（占总投资比例39.70%），申请政府专项债券3,200.00万元（占总投资比例60.30%），2022年发行1,000万元，2023年发行2,200万元，存续期限为20年，每半年支付一次利息，后十年按年等额偿还本金。

收入来源：平台广告投放、入驻企业服务收入。

项目特点：分期发行，提前偿还本金。

（四）国家级、省级公共技术服务和数字化转型平台

主要是指国家或省级发改、科技、工业和信息化、市场监督等部门认定的公共技术服务平台（包括产业创新中心、重点实验室、检验检测认证服务平台等）、数字化转型促进机构（包括数字化转型促进中心、数字化转型服务平台等）和创新创业服务项目（包括双创示范基地、孵化器、众创空间、大学科技园等）。收入来源包括科研楼或孵化器出租收入、知识产权收入、奖励补贴收入、专业服务收入等。

案例：顺昌金山新材料产业园中试研发平台建设项目[8]。

建设内容：项目规划用地面积17.39万平方米，建设标准化中试车间10万平方米，对接高校各大研究院实现产业转化；建设顺昌金山新材料产业园内市政道路，道路为城市主干路，设计速度40.00km/h，道路标准横断面宽度28.50m，道路全长1.50km，并配套给水工程、排水工程、交通标志标线工程、电力预埋管线工程、路灯工程和绿化工程建设。

项目主体：顺昌县工业园区开发有限公司。

资金筹措方案：主要资金来源为业主单位自有资金和发行地方政府专项债券筹集资金。业主单位自筹10,000万元（占总投资比例50%），剩余10,000万元通过发行专项债券筹集，期限20年，到期一次性还本。

收入来源：标准化中试车间出租收入。

项目特点：福建省级产业园区公共技术服务平台项目，与部分市政道路、给排水等工程打包发行，通过拉长债券期限提高项目融资本息覆盖倍数。

五、新基建领域各子类型项目筹划及发行建议

（一）云计算、人工智能基础和数据中心

一是该领域投向主要支持国家算力枢纽节点和国家数据中心集群，故建议大规模的云计算、人工智能和数据中心集中布局于京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝、内蒙古、贵州、甘肃、宁夏等省市并发行专项债券筹集资金。对于其他省市的项目，建议从城市人口密度事宜、绿色节能、对周边数据产业发展的支持力度等方面综合论证建设的必要性。

二是建议聚焦于技术性建设内容较高的项目申报专项债券，投资内容应包括信息技术装备购置、系统采购开发等。

（二）轨道交通、机场、高速公路等传统基础设施智能化改造

建议主要投资内容为数据采集、传输、智能化应用等软硬件设备投入的项目，可以以新基建作为领域申报；纯土建项目建议维持交通基础设施作为领域投向申报专项债券。另新基建项目专项债券资金不可用作资本金，如收费公路、城市停车场、机场等项目有资本金融资的需求，建议考虑申报交通基础设施领域。

（三）市政、公共服务等民生领域信息化

市政和民生领域信息化涵盖了智慧交通、智慧水务、智慧教育、智慧社区、智慧文旅、水电气暖基础设施信息化等多个方面。一是建议专项债券融资部分投资内容聚焦于数据采集、传输、智能化应用等软硬件设备采购和系统开发。二是建议项目单位在项目筹划、运营阶段，积极对接发改、财政、工信及特定行业主管部门（如水利、教育、文旅等）获取政策端支持，为专项债券顺利发行保驾护航。

（四）国家级、省级公共技术服务平台和数字化转型平台

一是建议各省市围绕国家或省级发改委、工业和信息化部门、市场监督管理局等部门认定的机构、园区及服务平台开展专项债券项目筹划。二是建议关注项目的公益性，聚焦于政府、国有机构或国有企业运营的，为大部分企业或某一类企业提供公共技术服务、数字化转型服务的项目。以盈利为目的或为招商服务单个企业而建设的商业化项目不建议申报专项债券。

六、新基建领域专项债券项目筹划及运营难点及建议

（一）项目筹划及运营难点

2023年是新基建领域作为独立领域投向发行专项债券的第一个完整年度，各省市在项目策划、项目平衡测算等多个方面仍处于探索推进的阶段。新基建领域专项债券项目筹划及运营可能存在以下方面的难点：

一是新老基建项目边界不明显。从2020年新基建领域项目开始发行专项债券，很多项目是以传统基建，例如交通基础设施、市政及产业园区基础设施，作为领域投向进行申报发行。部分项目存在建设内容既包含传统基建又包含新基建的情况，以智能城市停车场项目为例，投资内容可能既包含传统土建，又涵盖数据采集设备、智能管理系统等建设采购，具体投资比例难以判断，项目单位在项目策划时难以准确选取领域投向。

二是项目平衡难度加大。与传统基建主要聚焦的交通和城建等领域不同，新基建所涉及的领域市场前景较难预测，例如部分民生领域信息化项目以线上平台运营收入作为偿债来源，收入很大程度取决于运营成效，难以准确计算未来现金流，容易导致高估项目收入导致后续专项债券偿债困难等负面情况。

三是新基建项目建设运营技术门槛更高。不同于传统领域粗放的投资方式，新基建是服务于新兴产业发展的，对于投资建设、招商运营的定制化、精细化要求更高。

（二）项目筹划及运营建议

针对项目筹划运营阶段面临的难点，我们有以下三点建议。

在项目投向选择方面，建议各省市项目单位与财政、发改、工信等管理部门密切对接，了解相关部门对新基建项目专项债券领域投向的界定标准，根据项目的主要建设内容进行适配，选择更准确的领域投向进行申报，提高项目审核通过率。

在测算项目平衡收益时，建议各省市财政部门及行业主管部门一是对本地市场情况展开调研，对新基建各领域的收入水平、成本标准给出指导意见，提高项目收支平衡测算的合理性；二是加强对建设、运营、监管的全环节软治理水平，推动项目顺利运营、落实专项收入归集，确保新基建领域专项债券有序发行、稳定偿付。

在项目运营阶段，建议行业主管部门从项目初始策划阶段就进行严格、专业、高效的规划与统筹，通过遴选专业背景强的国有企业、聘请专业化的研发人才和管理人才等方式，组建专精团队来操盘项目，保证项目的运营质量。

[1]参考国家发展改革委公众号《“十四五”新型基础设施建设专家谈之一：系统布局新型基础设施夯实现代化强国先进物质基础》。

[2]参考中国国际经济交流中心副理事长、原全国人大财政经济委员会副主任委员黄奇帆在2020财新夏季峰会上的讲话。

[3]数据来源：企业预警通。

[4]数据来源：中国债券信息网，2023年山东省政府交通水利及市政产业园区发展专项债券（六期）-2023年山东省政府专项债券（八期）。

[5]参考《江苏省“十四五”新型基础设施建设规划》。